經(jīng)偵案件接報案難點及技巧
【摘要】公安經(jīng)偵部門從“接報案”到“受理”客觀上存在一個“空白期間”，對不能當即判斷“是否屬于公安機關管轄”的報案、控告、舉報，實踐中存在長時間不受理的情形，嚴重損害當事人合法權益，影響當事人的權利救濟。報案、控告、舉報如不加甄別全部受理，又會對有限的司法資源造成浪費，極易導致公安機關插手經(jīng)濟糾紛，進而損害第三方合法權益。正確理解現(xiàn)有法規(guī)中“接受”的內涵和外延，對規(guī)范經(jīng)偵部門接報案工作具有重大導向性價值。“接報案”到“受理”之間的“空白期間”應當區(qū)分情形進行合邏輯、合規(guī)律的填充，以保證這一經(jīng)偵“初始執(zhí)法”環(huán)節(jié)的全面規(guī)范。
【關鍵字】經(jīng)偵；接報案；“接受”；“三個當場”；受案審查。
當前，經(jīng)偵接報案后“不受理”或“不作受理決定”的問題缺乏相關法規(guī)予以明確規(guī)范。其中，既有辦案部門面臨的現(xiàn)實困境、顧慮，也有對既有規(guī)范的理解差異導致接報案、立案過程中相關工作落實不到位的現(xiàn)實問題。本文結合經(jīng)偵工作實際，試分析上述問題產(chǎn)生的原因并嘗試提出解決路徑，以同廣大同仁探討。
一、當前公安經(jīng)偵部門接報案工作中存在的問題
核心提示：對部分經(jīng)濟犯罪案件的報案、控告、舉報而言，“是否屬于公安機關管轄”的判斷存在現(xiàn)實困境；“接報案”到“受理”環(huán)節(jié)的“空白期間”，導致存在“接報案但長期不作是否受理決定”的現(xiàn)實問題；對跨區(qū)域涉眾型經(jīng)濟犯罪案件，個別辦案單位存在“先受理即管轄”現(xiàn)實顧慮。現(xiàn)行《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》規(guī)范下，公安機關僅在正式作出受理決定后才能受到相關法規(guī)調整。辦案部門如果拒不受理、搪塞敷衍，報案、控告、舉報、扭送人則無法獲得相應的程序救濟，導致出現(xiàn)群眾“控告無門”的現(xiàn)實問題。
（一）部分經(jīng)濟犯罪案件的報案、控告、舉報“是否屬于公安機關管轄”的判斷存在現(xiàn)實困境《公安部關于改革和完善受案立案制度的意見》（下稱公安部《意見》）強調“對于群眾報案、控告、舉報、扭送，違法犯罪嫌疑人投案，以及上級機關交辦案件或者其他機關移送的案件，屬于公安機關管轄的，各辦案警種、部門都必須接受并依照有關規(guī)定辦理，不得推諉。”但不同于傳統(tǒng)的“自然犯”，經(jīng)濟犯罪具有典型的“法定犯”色彩，存在“二次違法性”特征。“對于經(jīng)濟領域的無序、失范行為，立法者首先考慮的是動用民商法、經(jīng)濟法、行政法予以調整，只有這些法律調整都無法奏效時，才不得已動用刑法手段”。正因如此，實踐中讓接報案民警當場判斷經(jīng)濟犯罪案件“是否屬于公安機關管轄”存在現(xiàn)實困境。不論商貿(mào)、侵財領域的常見犯罪案件，還是證券、期貨，金融、保險領域的專業(yè)犯罪案件，一般都有“前置法”調整，刑事手段應當最后介入。同時經(jīng)濟犯罪固有的隱蔽性、互聯(lián)網(wǎng)加持下的迷惑性，接報案民警當場“判斷失誤”作出受理決定，容易被指責介入民事、經(jīng)濟糾紛；當場作出不受理決定，則又面臨被指責“不作為”。個別接報案民警在上述“兩難”之下從執(zhí)法風險大小考慮，同時抱著“多一事不如少一事”的心態(tài)，容易“引導”群眾通過其他途徑解決訴求。此外，實踐中不乏辦案部門反映，相對復雜的經(jīng)濟犯罪案件的報案、控告、舉報、扭送人，所能提供的相關材料有限，僅憑口頭敘述和有限的材料當場不足以判斷是否“是否屬于公安機關管轄”；辦案部門通知其繼續(xù)提交相關材料，當事人也可能出現(xiàn)消極拖延，甚至不再提供或無法提供情形，辦案部門因此未能及時作出是否受理決定。有的報案、控告、舉報，當事人雖然補充提供了材料，但經(jīng)濟犯罪案件的復雜性決定了經(jīng)濟犯罪案件的管轄問題往往較為復雜。
（二）“接報案”到“受理”環(huán)節(jié)的“空白期間”，導致實踐中存在“接報案但長期不作是否受理決定”的現(xiàn)實問題《公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》（下稱《若干規(guī)定》）規(guī)定了立案審查期限，即：涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件正式受理后最長60日內應當作出是否立案的決定。調研發(fā)現(xiàn)，有的辦案部門為規(guī)避立案審查期限規(guī)定，采取“接報案但不作是否受理決定”的方式，回避立案審查超過規(guī)定期限的問題，導致群眾報案、控告、舉報、扭送后長時間沒有“回音”，極易引發(fā)各類信訪投訴。現(xiàn)行法規(guī)對公安機關辦理刑事案件的規(guī)定，缺乏從“接報案”到“受案”法定期限的明確規(guī)定，默認公安機關接報案后即受理，其間沒有間隔。而公安部《意見》提出“對于違法犯罪事實清楚的案件，公安機關各辦案警種、部門應當即受即立即辦，不得推諉拖延”，顯然對于“違法犯罪事實不清楚的案件”無法做到“即受即立即辦”。這樣，從報案、控告、舉報、扭送人第一次到達公安機關開始，到確認訴求能否進入刑事訴訟程序決定（立案決定）作出前，會產(chǎn)生一個“時間差”。如前所述，實踐中公安機關“接報案”后只有作出“受理”決定才可能受到《若干規(guī)定》立案審查期限的約束。因此，大的“時間差”中缺乏從“接報案”開始到“受案”前的“期間”規(guī)定，這部分仍屬于實踐中客觀存在的“空白”。實踐中，不乏辦案部門存在長達數(shù)月甚至更長時間“接報案但不受理”情形。
（三）對跨區(qū)域涉眾型經(jīng)濟犯罪案件，個別辦案單位存在“先受理即管轄”的現(xiàn)實顧慮此外，對于涉眾型經(jīng)濟犯罪案件，除上述原因外，個別辦案單位還存在現(xiàn)實顧慮。受制于“最初受理的單位”按照辦案程序規(guī)定具有優(yōu)先管轄權，而跨區(qū)域涉眾型經(jīng)濟犯罪案件往往存在偵查取證難點多、追贓挽損難度大、群眾訴求實現(xiàn)難等問題，相當一部分辦案單位不愿意作為“最初受理單位”，因此容易滋生“觀望”、“等待”心理，實踐中也不乏因此出現(xiàn)推諉、拒絕接報案的問題。
二、關于經(jīng)偵部門接報案工作中的爭議問題探討
核心提示：對辦案部門作出“不受理決定”的爭議和分歧可以歸集為對“接受”的不同理解；《刑事訴訟法》110條第3款中的“接受”應當區(qū)分情形分別解釋為“接待、問詢、登記”和“受理案件”；接報案后的甄別審查，目的在于將有限司法資源恰當?shù)剡\用于履職盡責，避免造成不必要的“浪費”。辦案部門對群眾的報案、控告、舉報，作出“不屬于公安機關管轄”的判斷時可以作出“不受理決定”，理論上對此應沒有爭議。實踐中的爭議在于：報案、控告、舉報群眾同辦案部門有了相反的判斷——此時，應該以誰的判斷為準？
（一）對辦案部門作出“不受理決定”的爭議和分歧可以歸集為對“接受”的不同理解現(xiàn)行規(guī)范默認公安機關辦理刑事案件，對涉嫌犯罪事實的認知判斷同報案、控告、舉報群眾之間不至于有“根本性分歧”；存在的“小分歧”，通過公安機關的釋法說理、群眾的知法明理應該容易達成“共識”。然而，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會生活中各種利益訴求增多，在涉及經(jīng)濟犯罪案件是否應當受理上，雙方真正達成“共識”并不容易，容易產(chǎn)生的是更多的“誤解”。這種分歧和爭議從規(guī)范的角度而言，可以歸集為對《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》等規(guī)定的“公安機關對報案、控告、舉報都應當接受”如何理解的問題。其中，尤其關鍵是對“接受”如何理解。公安部《意見》對公安機關辦理的行政案件、刑事案件一并規(guī)范。因此，其表達的“違法犯罪事實清楚的案件”應當“即受即立即辦”；內部對應關系拆解開來應為：“涉嫌行政違法事實清楚的即受即辦”、“涉嫌刑事犯罪事實清楚的即立即辦”。質言之，公安部《意見》認為刑事案件立案前只有“接報案”、“立案”兩個環(huán)節(jié)。接報案環(huán)節(jié)即判斷是否“屬于公安機關管轄”，立案環(huán)節(jié)即通過“立案審查”判斷是否符合立案條件。因此，公安部《意見》本質上并沒有單獨對刑事案件的受理做更多規(guī)范。但公眾包括部分法律工作者容易結合辦理刑事案件相關法規(guī)理解為“公安機關接到報案就應當受理”。
（二）對“接受”的解釋應當區(qū)分具體情形解釋為“接待、問詢、登記”或“受理案件”上述認識的根源在于對《刑事訴訟法》110條第3款中“接受”二字的理解。如果將其解釋為“受理案件”則辦案部門沒有選擇權，只要群眾報案、控告、舉報、扭送，辦案部門即應無條件制作《受案登記表》、《受案回執(zhí)》。但明顯不屬于公安機關管轄的事項，顯然公安機關不應當直接受理案件（至多在《受案登記表》上勾選“不屬于公安機關職責范圍，不予調查處理并當場書面告知當事人”）。因此，將刑訴法中的“接受”直接解釋為“受理案件”存在明顯的邏輯不周延。進一步講，《刑事訴訟法》110條第3款后半句規(guī)定“對于不屬于自己管轄的，應當移送主管機關處理……”，實質上已否認將前述“接受”解釋為“受理案件”。
第一百一十條第三款 公安機關、人民檢察院或者人民法院對于報案、控告、舉報，都應當接受。對于不屬于自己管轄的，應當移送主管機關處理，并且通知報案人、控告人、舉報人；對于不屬于自己管轄而又必須采取緊急措施的，應當先采取緊急措施，然后移送主管機關。
源自：《中華人民共和國刑事訴訟法》
“用語一定是在特定語境下工作，語境不同用語的含義也就發(fā)生變化。用語就是為了達到一定的目的而工作的，所以，使用該用語的目的不同，用語的含義也就不同”「4」。基于此，如果把“接受”在不同語境下分別解釋為“接待、問詢、登記”和“受理案件”，上述問題或可解決。以《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》為例，其明確提出了“受案”這一概念，并以第七章第一節(jié)9個條文對之規(guī)范——雖然相關條文也用了“接受”二字，但從《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》第169條、171條相繼出現(xiàn)的“接受”中可以發(fā)現(xiàn)內涵差異：對169條的“接受”應做擴張解釋，即：接待、問詢、登記；對171條的“接受”應做縮小解釋，即：受理案件。同理，《刑事訴訟法》110條第3款中的“接受”不宜逕直理解為“受理案件”，本文認為將其解釋為“接待、問詢、登記”更為適宜。這樣，可實現(xiàn)《刑事訴訟法》、《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、公安部《意見》以及具體辦案實踐上的協(xié)調。
第一百六十九條 公安機關對于公民扭送、報案、控告、舉報或者犯罪嫌疑人自動投案的，都應當立即接受，問明情況，并制作筆錄，經(jīng)核對無誤后，由扭送人、報案人、控告人、舉報人、投案人簽名、捺指印。必要時，應當對接受過程錄音錄像。第一百七十一條 公安機關接受案件時，應當制作受案登記表和受案回執(zhí)，并將受案回執(zhí)交扭送人、報案人、控告人、舉報人。扭送人、報案人、控告人、舉報人無法取得聯(lián)系或者拒絕接受回執(zhí)的，應當在回執(zhí)中注明。源自：《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》
（三）辦案部門不論是否作受理的決定，始終都應當把握“人民立場”，既嚴謹履職又避免插手經(jīng)濟糾紛解決經(jīng)偵接報案問題，我們同時不容忽視刑事司法資源的“有限性”。辦案部門應當對人民群眾的報案、控告、舉報進行甄別，重點是將本不屬于公安機關管轄的所謂“案件”，引導到正確的解決路徑（民事、行政）上去——這既是對人民群眾訴求負責的態(tài)度，也是將有限的司法資源進行“精準投放”的現(xiàn)實要求。公安機關應當盡量用“事前分析”的思維，將履行公安機關法定職責、避免插手經(jīng)濟糾紛作為“執(zhí)法為民”的真正目標。當前，經(jīng)濟犯罪案件受理后的立案審查，辦案部門可以采取查詢銀行資料、調取和接受相關證據(jù)、詢問相關知情人、進行必要的勘驗、鑒定等調查性措施。這些措施一旦運用，即意味著公權力對私權的介入；對報案、控告、舉報不加甄別受理，即便最終作出“不予立案”決定，上述措施也完全有可能導致被審查對象認為公安機關插手經(jīng)濟糾紛，進而對公安機關執(zhí)法公信力產(chǎn)生質疑。
第三十五條 公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件，應當及時進行偵查，依法全面、客觀、及時地收集、調取、固定、審查能夠證實犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪重或者罪輕以及與涉案財物有關的各種證據(jù)，并防止犯罪嫌疑人逃匿、銷毀證據(jù)或者轉移、隱匿涉案財物。
嚴禁調取與經(jīng)濟犯罪案件無關的證據(jù)材料，不得以偵查犯罪為由濫用偵查措施為他人收集民事訴訟證據(jù)。
源自：《最高人民檢察院公安部關于公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》
三、解決經(jīng)偵部門接報案工作相關問題的思考
核心提示：接報案登記并出具回執(zhí)時，不需要考慮是否“屬于公安機關管轄”；接報案到受理案件的期限應當明確告知當事人；報案、控告、舉報群眾無法獲取的證據(jù)，辦案部門可采取必要的調查措施；作出不受理決定，群眾如果有需要，可以書面告知其理由。對辦案部門從“接報案”到“受理”之間的“空白”期間進行填充，讓其從“抽象、模糊”轉變?yōu)椤熬唧w、確定”，對經(jīng)濟犯罪案件辦理具有現(xiàn)實必要性：一方面，其有利于規(guī)范辦案部門接報案后規(guī)范審查，避免“接報案但不受理”情形；另一方面，也有利于讓報案、控告、舉報、扭送的當事人具有明確的心理預期。基于這個前提，本文建議強化對經(jīng)濟犯罪案件的接報案工作進行“頂層設計”——通過修改《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》對“接報案”到“受案”之間的初始執(zhí)法環(huán)節(jié)進行規(guī)范；或專門制定至少涵蓋以下要點的規(guī)范性文件，并向社會公開。
（一）全面接報案登記并出具接報案回執(zhí)。基于前述分析，公安機關可以將《中華人民共和國刑事訴訟法》第110條的“接受”在執(zhí)法實踐中區(qū)分為“接報案”和“受理”兩個環(huán)節(jié)。同時，為與公安部《意見》相銜接，公安機關應當對接到的全部報案進行登記，不需要考慮是否“屬于公安機關管轄”，即：群眾認為是案件的，辦案部門首先應當接報并登記。同時，對公安部《意見》有關“群眾上門報案”應當落實“三個當場”的規(guī)定，建議公安機關制作專門的《接報案回執(zhí)》（不同于正式受理案件之后的《受案回執(zhí)》），告知群眾查詢案件進展情況的方式和途徑。接報案環(huán)節(jié)對內要求辦案部門全面登記，對外向報案、控告、舉報、扭送人出具回執(zhí)，盡可能從機制上規(guī)避辦案部門有案不接、選擇性接報案問題，也盡可能保證接報案工作實現(xiàn)可回溯式管理、可回溯式監(jiān)督。
群眾上門報案的，應當當場進行接報案登記，當場接受證據(jù)材料，當場出具接報案回執(zhí)并告知查詢案件進展情況的方式和途徑。
源自：《公安部關于改革完善受案立案制度的意見》，首次提出“三個當場”。
（二）明確不同情形下的案件受理期限和條件。接報案、受理案件環(huán)節(jié)主要解決的問題是判斷報案、控告、舉報事項是否屬于公安機關管轄。本文認為，對于群眾提供的證據(jù)能夠直接判斷是否屬于公安機關管轄的，公安機關應當立即作出是否受理決定，至遲不應超過24小時；對于辦案部門認為需要當事人掌握且需要補充相關證據(jù)材料的，應當向當事人提供書面的指引，且應當自收到補充材料之日起至遲7日內作出是否受理的決定；對于當事人已無法提供更多材料，但辦案部門認為案情疑難、復雜需要研判的，應當至遲30日內作出是否受理案件決定。上述“24小時”、“7日”、“30日”系本文建議，目的在于根據(jù)不同的情形確定“接報案到受理”的“空白期間”。同時，考慮減輕報案、控告、舉報、扭送人的初始舉證負擔，本文認為，公安機關有義務向群眾提供明確的“指引”，以提升公安機關執(zhí)法公信力和個案辦理效率。
（三）賦予辦案部門一定的“受案審查”措施。參照《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機關辦理經(jīng)濟犯罪案件的若干規(guī)定》明確可采用的調查性措施“……可以依照有關規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗、鑒定和調取證據(jù)材料等不限制被調查對象人身、財產(chǎn)權利的措施”，對接報案后認為案情疑難、復雜需要研判的，本文認為可以賦予辦案部門詢問、勘驗、鑒定、調取證據(jù)等受案審查措施，由辦案部門主動對相關事實進行甄別。但本文并不建議將查詢措施賦予受案審查中的辦案部門，主要考慮查詢措施在現(xiàn)有規(guī)定下須公安機關負責人批準方可適用，不符合辦案部門批準即可適用的情形；此外，查詢措施容易出現(xiàn)侵犯他人隱私等被濫用情形，在未正式作出受理案件決定前對之作出限制，仍有現(xiàn)實必要。本文認為，賦予辦案部門上述受案審查措施恰可以體現(xiàn)公安機關審慎行使公權力的態(tài)度，通過調查甄別定紛止爭，更加準確地劃定刑事、民事、行政調整的界限。（四）做出“不受理決定”可以書面告知當事人。對報案、控告、舉報的事實“是否屬于公安機關管轄”，區(qū)分了“可以當場判斷”，“需當事人補充提供材料”，“需辦案部門開展調查情形”后，“期間”經(jīng)過辦案部門應當做出“是否受理”的決定。辦案部門認為不屬于公安機關職責范圍內的事項，則不應當進一步調查處理，作出不受理決定。此時，如果群眾有需要，辦案部門應當專門制作《不予受理告知書》告知當事人，說明不予受理的理由。如考慮更進一步保障當事人報案、控告、舉報權，可依當事人申請由本級公安機關、上級公安機關對“不予受理決定”進行復議、復核。四、結語經(jīng)偵部門接報案、受案工作事關人民群眾切身利益，事關公安機關執(zhí)法公信力和執(zhí)法形象，需要具體的機制、措施保障這一關鍵的“初始執(zhí)法”環(huán)節(jié)無漏洞、能倒查、可監(jiān)督。本文認為，上述對“空白期間”的填補和規(guī)范具備現(xiàn)實操作的可能，對解決經(jīng)偵接報案工作能發(fā)揮指引作用。同時，不斷提高接報案民警的審查判斷能力，強化與群眾面對面的釋法說理，保證相關規(guī)定的落地落實，是解決經(jīng)偵部門接報案相關問題的根基。新形勢下的經(jīng)偵工作應持續(xù)加強接報案、受立案環(huán)節(jié)的內外部監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并有針對性地加以改進，真正實現(xiàn)經(jīng)偵初始執(zhí)法規(guī)范化。
